Cela fait des années que CESR (Committee of european securities regulators - prononcez César) en rêve, Bruxelles pourrait bien le faire ! Autrement dit, la Commission pourrait défendre le projet de créer une supervision européenne tant pour la banque que pour l’assurance et les marchés financiers. Ou plutôt 1 supervision européenne dédiée à chacun des 3 secteurs. A cet effet, le président de la Commission, José Manuel Barroso, a confié en octobre dernier à Jacques de La Rosière, ancien gouverneur de la Banque de France et ancien directeur du FMI, le soin de faire des propositions concrètes.
Voici en substance la mission telle que décrite par José Manuel Barroso :
« L'Europe s'est mis d'accord sur une réponse à la crise financière actuelle. C'est un grand pas en avant pour 'Europe, un niveau de coordination sans précédent pour faire face à un défi sans précédent.
Mais il faut une coordination européenne permanente - non seulement afin de répondre à des crises, mais surtout pour les éviter à l'avenir.
L'un des aspects les plus importants de cette coordination européenne concerne la supervision financière. Disons-le franchement. Les marchés financiers sont des marchés globaux. Une supervision purement nationale n'a aucun sens.
Il faut une supervision internationale. Le processus qui s'est enclenché lors de ma visite aux Etats-Unis avec le président Sarkozy le weekend dernier vise à amorcer la création d'un nouvel ordre financier.
C'est pourquoi je demande à ce groupe non seulement des propositions par rapport à la supervision en l'Europe mais aussi concernant comment ces propositions peuvent s'articuler avec un effort plus global» (présentation à la presse, 22 octobre 2008).
La publication du rapport est prévue avant la fin du mois de février.
Certains songeront sans doute que CESR joue plus ou moins ce rôle en ce qui concerne les marchés financiers. De même que les comités européens dits de niveau 3 respectivement dédiés à l’assurance (CEIOPS) et à la banque (CEBS). S’il est vrai que CESR affirme son rôle incontournable dans la réglementation financière européenne en multipliant les consultations et recommandations et si son action à ce titre est saluée, ses pouvoirs restent fort limités. Toute la question aujourd’hui est donc de savoir s’il convient de les accroître ou pas.
Voilà qui nécessite un petit retour sur le processus dit « Lamfalussy ». Cette procédure législative, inspirée par Alexandre Lamfalussy a pour double objectif d’accélérer le processus traditionnel et de permettre à la réglementation de coller au plus près des réalités financières. Il fonctionne selon un modèle à 4 niveaux :
- Le niveau 1 est celui de la définition législative des grands principes qui vont régir le sujet concerné, ou principes-cadres. L’idée est de produire des textes suffisamment généraux pour qu’ils puissent évoluer à travers leurs mesures d’application pratiques sans nécessiter d’engager à chaque fois un lourd processus de réforme législative.
- Le niveau 2 est celui des mesures d’exécution : la Commission sollicite CESR qui émet des propositions lesquelles sont adoptées par la commission
- Le niveau 3 est celui de l’harmonisation de l’application des textes via des interprétations communes définies par CESR
- Enfin le niveau 4 consiste à s’assurer de la bonne application des textes.
Le CESR réunit les régulateurs de l’ensemble des Etats membres et exerce un rôle essentiellement de consultation vis-à-vis de la Commission et d’harmonisation de l’application des textes. Mais il n’a ni pouvoir coercitif ni pouvoir de décision individuelle. Bon an mal an, son autorité s’est affirmée sur la base du volontariat des régulateurs qui le composent. Jusqu’à ce qu’en octobre 2004, l’institution propose à la Commission de renforcer ses pouvoirs dans un rapport au nom évocateur : Himalaya. Le document est accessible ici (Document : Level 3 strategy Himalaya)
La Commission à l’époque avait conclu en substance que le système fonctionnait correctement en l’état et qu’il n’était pas urgent de le modifier. Il a fallu attendre le 26 janvier dernier pour que Bruxelles publie un communiqué annonçant le renforcement du cadre opérationnel et du mécanisme décisionnel de CESR, du CEBS et du CEIOPS sur le modèle inspiré par le rapport Himalaya ! C’est ici.
Mais ce n’est que le produit de la lente maturation des réflexions amorcées en 2004. Les travaux en cours du Groupe Larosière quant à eux s’inscrivent clairement dans la crise financière mondiale et devraient aller plus loin dans la réflexion sur une supervision européenne dès lors qu’ils partent du constat que la régulation ne peut plus être exclusivement nationale en Europe. Ce qui paraît d’autant plus pertinent qu’on est en droit de se demander comment on peut tout à la fois développer une réglementation unique dédiée à l’édification d’un marché financier européen et maintenir le principe d’une régulation nationale. La sortie du rapport est attendue avec impatience par tous les partisans d’une régulation européenne. Osera-t-il avancer l’idée de transformer chaque comité de niveau 3 en superviseur européen ? La proposition serait courageuse car les résistances, dit-on, sont encore fortes malgré les circonstances mondiales. Il semblerait que les banques soient plutôt favorables à l’idée d’un superviseur unique européen. Mais les Etats, c’est autre chose….
Andréa Bonhoure
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