Nous vous disions la semaine dernière que l’Europe planchait sur son système de régulation. Elle n’est pas la seule, la France aussi. Un rapport de 208 pages réalisé par l’inspecteur des finances Bruno Deletré à la demande de Christine Lagarde et dans le cadre du Haut comité de place, vient d’être mis en ligne sur le site Internet de Bercy. C’est ici.
La mission du groupe de travail ? Réfléchir à la manière de simplifier et d’améliorer la supervision financière en France. Le rapport a été commandé en Juillet et réalisé entre Septembre et Décembre, autrement dit au cœur de la crise. Celle-ci fait donc partie intégrante des réflexions, même si elle ne constitue pas l’objectif premier du rapport.
Avant d’entrer dans le cœur du sujet, voyons ce qu’il en est aujourd’hui. Il existe 4 modèles de supervision dans le monde :
- Le modèle sectoriel (une autorité par secteur) : France, Espagne, Italie
- Le modèle intégré (une autorité unique) : Royaume-Uni, Allemagne, Japon
- Le modèle par objectifs : Australie, Pays-Bas (prudentiel/surveillance professionnelle et protection du public)
- Autres : US
Le système français relève donc du modèle sectoriel et compte actuellement 5 autorités :
Le CECEI : Comité des Etablissements de Crédit et des Entreprises d’Investissement
La Commission Bancaire
Le CEA : Comité des Entreprises d’Assurances
L’ACAM : Autorité de Contrôle des Assurances et des Mutuelles
L’AMF : Autorité des Marchés Financiers
Cinq autorités, c’est beaucoup, mais c’est déjà moins qu’avant la loi de sécurité financière qui a fusionné en août 2003 le CMF (Conseil des Marchés Financiers), la COB (Commission des Opérations de Bourse) et le CDGF (Conseil de Discipline de la Gestion Financière). Or, la tendance actuelle est à l’intégration des autorités. C’est pourquoi la proposition phare du rapport consiste à fusionner la commission bancaire et l’ACAM en une entité commune, ce qui réduirait le nombre de superviseurs en France de 5 à 4.
Ne mélangeons pas les choux (marchés financiers) et les carottes (banque-assurance) !
Observons au passage que l’AMF conserve son autonomie. Ce n’était pas évident. Plusieurs pays en effet ne distinguent pas la supervision des marchés financiers de celle de la banque et de l’assurance. D’ailleurs l’idée de créer une autorité unique a déjà été débattue en France à plusieurs reprises. Michel Prada, ancien président de l’AMF, y était opposé estimant notamment qu’une sphère de compétence aussi large n’était pas gérable. Le rapport Deletré, après avoir envisagé cette hypothèse, l’a finalement rejetée aux termes d’arguments intéressants. Il observe en effet que la fusion entre supervision prudentielle et supervision des marchés soulèveraient des questions de conflits d’intérêts. L’AMF a pour principale obligation d’assurer la transparence.
La commission bancaire à l’inverse peut, au titre de sa mission de surveillance de la solvabilité, estimer que certaines informations doivent demeurer confidentielles. Les principes directeurs des deux supervisions peuvent donc entrer en conflit. Un conflit qui n’est pas purement théorique. Le rapport cite à ce sujet l’affaire Kerviel dans laquelle la question s’est posée de savoir s’il convenait d’annoncer immédiatement la nouvelle ou de la retarder. C’est la deuxième solution qui a été retenue. Pour les auteurs du rapport, il paraît plus sain que les superviseurs obéissant à des logiques différentes demeurent distincts. L’AMF devrait donc perdurer dans sa forme actuelle.
Mieux, son organisation est apparue comme un modèle à dupliquer dans bien des cas. Ainsi, les auteurs ont estimé par exemple que la distinction existant chez le superviseur boursier entre un collège et une commission des sanctions devait être étendue à la commission bancaire et à l’ACAM.
Le gendarme de la bourse appelé à veiller sur la sécurité de l’ensemble des épargnants
L’AMF pourrait même voir ses pouvoirs étendus et c’est la deuxième grande innovation du rapport. En effet, si l’approche sectorielle de la supervision pratiquée en France est maintenue, notamment parce qu’elle est conforme au modèle européen (autrement dit aux comités de niveau 3 : CESR pour les marchés, CEIOPS pour les assurances et CERBS pour la banque), une petite touche de régulation par les objectifs pourrait être introduite dans le système. Le rapport estime en effet qu’il conviendrait de confier à l’AMF à l’avenir le soin de superviser le respect des conditions de commercialisation de l’ensemble des produits financiers avec transfert des services dédiés à cette activités dans les autres autorités chez elle. Voilà qui constituerait une vraie révolution !
Parmi les autres innovations, signalons la proposition visant à ce que soit inscrit dans les missions de l’AMF l’objectif de convergence européenne et même internationale, ainsi que l’obligation pour elle de prendre en compte l’impact de ses décisions sur la stabilité financière des pays étrangers. Et l’on voit bien ici l’influence de la crise sur les réflexions, en particulier de la faillite de Lehman Brothers.
Le rapport note également qu’il conviendrait d’accorder à l’AMF la faculté de contester les décisions prononcées par la commission des sanctions, faculté dont elle ne dispose pas actuellement. Rappelons qu’un rapport remis l’an dernier à la Chancellerie sur la dépénalisation recommandait d’en confier une grande partie à la justice pénale. Cette proposition avait déclenché une série de protestations véhémentes de la part du gendarme boursier pour qui le pouvoir de sanction est une condition essentielle de son efficacité. La question n’est pas encore tranchée.
Christine Lagarde a fait part de sa volonté que le rapport Deletré fasse l’objet d’une large concertation, sachant que le gouvernement a été habilité à réformer la supervision financière par voie d’ordonnance d’ici la fin de l’année. Il ne s’agit donc pas d’un vague projet mais bien d’une réforme. Une nouvelle AMF en 2010 ?
Andréa Bonhoure
B. Deletré propose dans son rapport de supprimer le CEA et le CECEI et de confier leur rôle d'agrément à la nouvelle Autorité de Contrôle Prudentiel (ACP). Conformément au modèle "twin peaks", la France n'aurait plus alors que 2 autorités de régulation financière :
- une pour les marchés, l'AMF
- la seconde pour les acteurs, l'ACP
Rédigé par : Eliot | mercredi 22 avril 2009 à 16:27